СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………………………………………………2
1. Государственный внешний долг России…………………………………………………3
1.1. Сущность и функции финансов…………………………………………………….3
1.2. Государственная собственность бывшего союза ССР за рубежом….4
2. Финансово-правовые проблемы в сфере государственного долга …………12
2.1. Внешний долг в условиях бюджетного реформирова-ния…………….12
Заключение………………………………………………………………………………………………28
Список использованной литерату-ры………………………………………………………..30

Внимание!

Это ОЗНАКОМИТЕЛЬНАЯ ВЕРСИЯ работы №2239, цена оригинала 200 рублей. Оформлена в программе Microsoft Word.

Оплата. Контакты.

ВВЕДЕНИЕ

Современный мир — это мир всесторонних и всемогущих товарно-денежных отношений. Ими пронизана внутренняя жизнь любого государства и его деятельность на международной арене.
В процессе воспроизводства на разных уровнях, начиная с предприятия и кончая национальной экономикой в целом, образуются и используются фонды денежных средств. При этом не имеет значение в какой форме выступают деньги: в виде наличных бумажных знаков, в форме кредитных карточек, или в виде сумм на банковских счетах.
Система образования и использования фондов денежных ресурсов, участвующих в обеспечении процесса воспроизводства и составляет финансы общества. А совокупность экономических отношений, возникающих между государством, предприятиями и организациями, отраслями, территориями и отдельными гражданами в связи с движением денежных фондов, образует финансовые отношения. Они сложны, разнообразны и напоминают кровеносную систему живого организма, через которую осуществляется движение товаров и услуг, своеобразный обмен веществ между экономическими клеточками общественного организма.
На периферии этого организма финансовые отношения прекращаются. Здесь деньги уже выступают в своих естественных функциях как средства об-ращения или платежа. Но прежде чем дойти до этого конечного звена, они формируются и обслуживают всю совокупность хозяйственных связей и эко-номических отношений.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ВНЕШНИЙ ДОЛГ РОССИИ

1.1. СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ ФИНАНСОВ

Финансовая система включает три основных звена: государственные финансы, финансы населения и финансы предприятия. Из этих трех звеньев главным являются финансы предприятий, ибо первые два звена формируются на их базе.
Государственные финансы состоят из двух основных элементов: государственного бюджета и внебюджетных фондов. Государственный бюджет — это годовой план доходов и расходов государства, это деньги, которые позволяют государству выполнять экономические и социальные функции (а в последнее время и политические). Государственный бюджет состоит из бюджета правительства и местных бюджетов (области, города, района, поселкового совета). Поэтому утверждение государственных бюджетов на очередной год всегда носит бурный характер. Регионы стремятся увеличить финансирование, а правительства – ограничить его.
Внебюджетные фонды представляют собой те денежные средства, кото-рые аккумулируются вне системы государственного бюджета и имеют строго целевое назначение: пенсионный фонд, фонд социального страхования и др.
Бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной. В странах с развитой рыночной экономикой доходная часть бюджета на 80-90% формируется за счет налогов с предприятий и населения.
Остальная часть поступает от использования государственной собственности, внешнеэкономической деятельности. Структура расходной части бюджета включает в себя расходы на социально-культурные нужды (здравоохранение, просвещение, социальные пособия и др.), расходы на развитие народного хозяйства, на оборону, государственное управление.
В условиях социально-ориентированной экономики налогообложение строится на принципах обязательности уплаты, социальной справедливости.
Соотношение доходной и расходной части бюджета может быть сбалансированным, но может быть и неравным. Чаще всего государства сталкиваются с ситуацией, при которой расходы превышают доходы. Практика бюджетного дефицита широко развита в мире. Но всегда существует некоторый предел, за границей которого начинаются нежелательные явления в экономике. Страна начинает жить в долг перед своим населением, другими государствами, разбазаривает свое национальное достояние и ухудшает условия жизни для будущих поколений. По расчетам МВФ бюджетный дефицит не должен превышать 2% от ВНП.
1.2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ БЫВШЕГО СОЮ-ЗА ССР ЗА РУБЕЖОМ

Возникновение нового государства или его исчезновение обусловлено политическими, социальными и экономическими факторами, в связи, с чем роль международного права состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними определенные правовые последствия. Свое концентрированное выражение это получает в институте правопреемства государств .
Понятие «правопреемство государств» означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. Вышеупомянутые определения закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. и в Венской конвенции о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. Однако в 1996 г. вступила в силу только Венская конвенция 1978 г.
Самыми распространенными основаниями возникновения правопреемства являются: объединение государств, разделение государств, отделение от государства части его территории, передача части территории одного государства другому. Правопреемство государств должно осуществляться только в соответствии с принципами и нормами международного права, воплощенными в Уставе ООН. Из этого следует, что в настоящее время не может признаваться в качестве основания для правопреемства государств акт аннексии, агрессии или оккупации.
Проблемы правопреемства в международном праве исследовались как в отечественной, так и в зарубежной правовой литературе.
Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят во многом характер норм обычного права или определяются соглашениями заинтересованных государств. В решении вопросов правопреемства большую роль играет международная практика, прецеденты, решения международных органов, а также национально-правовые и другие индивидуальные акты государств.
Одним из важнейших вопросов, возникающих при правопреемстве госу-дарств, является правопреемство в отношении государственной собственности государства-предшественника. Проблема правопреемства государств в отношении государственной собственности не менее важна, чем, например, правопреемство государств в отношении договоров.
Государство владеет движимой и недвижимой собственностью, предназначенной для общественных целей и связанной с осуществлением суверенитета государства.
8 декабря 1991 г. главы государств Республики Белоруссии, РСФСР и Украины заявили о распаде СССР и об образовании СНГ. В преамбуле Соглашения о создании СНГ указанно: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование» .
С момента распада СССР остро встал вопрос о распределении государственной собственности бывшего СССР между республиками, входившими в его состав. Из имущества бывшего Союза внутри страны, то есть до его распада, входящие в его состав союзные республики, провозглашая суверенитет, обратили в свою собственность практически все объекты союзного значения, находящиеся на их территории. Таким образом, к моменту прекращения существования Союза ССР его государственная собственность была практически разделена, однако необходимо было договориться о взаимном признании произведенного раздела. Что же касается правопреемства собственности бывшего СССР за рубежом, то данный вопрос и по сей день окончательно не урегулирован.
Под собственностью Российской Федерации за рубежом прежде всего подразумевается собственность бывшего Союза ССР, которая в силу правопреемства и договоренностей с другими республиками Союза перешла к Российской Федерации. Некоторое имущество оказалось за границей в 1917 — 1918 гг. в ходе проведенной национализации, некоторое представляет собой полученное в ходе репараций после Второй мировой войны . Следует отметить, что на некоторые объекты собственности Российской Федерации, находящиеся за границей, требуется доказательство и переоформление прав собственника на Российскую Федерацию. Не исключено, что многие объекты собственности могут находиться в розыске или быть оформленными в розыск, а также требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения (оформленного или неоформленного) государствами, а также находиться под двойной юрисдикцией: Российской Федерации и иностранного государства.
При рассмотрении комплекса вопросов, связанных с правопреемством в отношении имущества бывшего Союза ССР, нельзя не учитывать также обязательность погашения внешнего долга СССР. Таким образом, при правопреемстве государств в случае разделения государства-предшественника прежде всего должен рассматриваться вопрос о правовых основаниях раздела активов и долгов государства-предшественника.
Может показаться странным тот факт, что первый Договор о правопреемстве в отношении государственной собственности государства-предшественника был подписан за четыре дня до официального прекращения существования Союза ССР, однако это было необходимо для урегулирования проблем, связанных с имуществом бывшего СССР, между входившими в состав СССР государствами и невозможностью гарантий погашения внешнего долга СССР без решения вопросов по разделу активов СССР.
Таким образом, 4 декабря 1991 г. между Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Грузия, Казахской Советской Социалистической Республикой, Республикой Кыргызстан, Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой, Республикой Таджикистан, Украиной был заключен Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР .
Согласно ст. 3 вышеупомянутого Договора стороны приняли на себя обязательство участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию государственного внешнего долга СССР в долях, согласованных сторонами, и только при условии исполнения вышеуказанного обязательства принимают на себя обязательство гарантировать право собственности каждой из сторон на причитающуюся ей долю активов СССР. Доля каждой из Сторон в задолженности по долгу на 1 января 1991 года в активах на момент правопреемства определяется на основании согласованного сторонами единого агрегированного показателя .
В ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. закреплено, что договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. При этом согласно ст. 73 данной Конвенции ее положения не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора из правопреемства государств. В Договоре от 4 декабря 1991 г. предусмотрен порядок и момент вступления в силу. В соответствии со ст. 16 данный Договор вступает в силу с момента его подписания не менее чем двумя государствами-преемниками. Так как в нем четко зафиксированы доли всех республик в активах и долгах СССР, это значит, что положения договора обязательны для всех бывших субъектов СССР, а не только для тех восьми бывших республик Союза ССР, которые его подписали. Только с момента уведомления о выполнении всеми бывшими республиками, входящими в состав СССР, необходимых внутригосударственных процедур, между государствами-преемниками будет решен вопрос о правопреемстве в отношении собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
В Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями 1986 г. , предусмотрено, что согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации; принятия; утверждения; присоединения. В Договоре от 4 декабря 1991 г. также содержатся обычные нормы международного права, касающиеся правопреемства государств в отношении государственной собственности, которые были закреплены в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государ-ственных долгов 1983 г. Таким образом, бывшие союзные республики, которые подписали данный Договор, решали вопросы правопреемства договорным путем и по правилам, действующим в международном праве.
30 декабря 1991 г. в Минске было подписано Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего Союза ССР за рубежом. Государства — участники данного Соглашения признали, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом, и будут способствовать реализации этого права.
Позднее, 6 июля 1992 г., в Москве было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом . Данное Соглашение подписали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина. Недвижимая и движимая собственность бывшего Союза ССР за пределами его территории, инвестиции, находящиеся за рубежом, распределялись в соответствии со шкалой фиксированных долей в процентах также на основе указанного выше единого агрегированного показателя.
В соответствии со ст. 2 Соглашения от 6 июля 1992 г. к предмету данного Соглашения относятся: все виды инфраструктур, принадлежавших бывшему Союзу ССР за рубежом, и прибыли от их эксплуатации; доходы от реализации всех видов собственности, принадлежавшей бывшему Союзу ССР за рубежом; собственность и прибыль от деятельности бывшего Союза ССР, а также юридических лиц, находившихся под его юрисдикцией или контролем, включая совзагранбанки; собственность бывшего Союза ССР, общесоюзных ведомств, а также всех неправительственных организаций, имевших общесоюзный статус и выполнявших общегосударственные функции; прибыль, полученная от выполнения всех видов контрактных и других работ в соответствии с двусторонними и многосторонними соглашениями бывшего Союза ССР; космические, воздушные, морские, наземные и другие системы и их инфраструктуры, а также прибыль, полученная от их эксплуатации, а также все другие виды собственности бывшего Союза ССР за рубежом.
В Соглашении дополнительно оговорено, что указанная выше шкала относится к недвижимости, используемой дипломатическими, консульскими и иными представительствами бывшего СССР, а также к движимой собственности, связанной с обслуживанием этих представительств, осуществляется в приоритетном порядке. Данные положения предусматривают заключение специальных соглашений. В нем также указанно, что каждая сторона имеет право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение причитающейся и отошедшей к ней фиксированной долей от всей собственности бывшего Союза ССР, а также правом на ее выделение в натуре.
9 октября 1992 г. между государствами — участниками СНГ было подписано Соглашение о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности, в котором говорится, что «стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход в их собственность имущества… бывшего союзного подчинения, расположенного на территориях сторон» , если иное не предусмотрено другими соглашениями сторон. Государства-участники признают права собственности другой стороны, ее граждан и юридических лиц по отношению к расположенным на ее территории предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам (филиалы, доли, акции и иное имущество), находящимся на 1 декабря 1991 г. в ведении органов государственного управления других бывших союзных республик в составе Союза ССР, а также являвшимся собственностью иных юридических и физических лиц, за исключением объектов, построенных в целях ликвидации последствий форс-мажорных обстоятельств.
В 1992 г. Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР. Без такого решения было бы невозможно вести с иностранными партнерами какие-либо переговоры в отношении отсрочки выплаты процентов по долгу и самого долга. Именно поэтому предусмотренные многосторонними соглашениями принципы распределения активов и долгов бывшего Союза ССР предлагалось реализовывать путем подписания двусторонних соглашений между Российской Федерацией и другими государствами-преемниками СССР, по которым доля внешнего государственного долга обменивалась бы на долю в зарубежной собственности. Таким образом, республики пошли по пути закрепления фактического владения собственностью Союза ССР за рубежом. Принимая на себя долги других преемников СССР, Российская Федерация должна была получить и соответствующую долю в активах. Российской Федерацией был заключен ряд таких соглашений.
Вопреки подписанному в 1994 г. Российской Федерации и Украиной межгосударственному Соглашению о правопреемстве Российской Федерации в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР (так называемый нулевой вариант, согласно которому доля Украины составляет 16,7%), в 2003 году Украина направила правительствам двенадцати стран ноты с притязаниями на часть зарубежной недвижимости бывшего Союза ССР, тем самым блокировав переоформление на Российскую Федерацию прав собственности на недвижимое имущество бывшего СССР в этих странах. Притязания Украины существенно усложняют не только процесс перерегистрации прав Российской Федерации, но и проведение в этих странах инвестиционной политики и развитие коммерческой деятельности.
Такой важнейший вопрос, как распределение всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом, несомненно, должны были решать все заинтересованные стороны. В настоящее время вопросы, связанные с правопреемством государственной собственности бывшего СССР между государствами-преемниками до конца не урегулированы, тем самым создают почву для возникновения взаимных претензий и отсутствия нормальных межгосударственных отношений.

2. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТ-ВЕННОГО ДОЛГА

2.1. ВНЕШНИЙ ДОЛГ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

Основная суть проводимой в настоящее время в России бюджетной ре-формы состоит в смещении акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В целях повышения результативности бюджетных расходов Правительство РФ своим Постановлением от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», действующим с изменениями от 23 декабря 2004 г., одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, разработанную Министерством финансов РФ.
В соответствии с названной Концепцией осуществляемое в настоящее время в России бюджетное реформирование направлено как на повышение результативности бюджетных расходов, так и на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Необходимость бюджетного реформирования была предопределена тем, что, несмотря на достаточно серьезные реформы, проведенные за последние годы (в частности, после принятия в 1998 г. и вступившего в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ) в бюджетной сфере, все же до настоящего времени в стране еще не в полной мере действуют механизмы среднесрочного и долговременного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Как указывается в Концепции, это проявляется, в частности, и по такой причине, как «отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств».
В Концепции указаны также и иные причины, заключающиеся в:
1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств ;
2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики; планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);
3) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
4) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
5) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей; и др. Таким образом, перечень причин необходимости осуществления бюджетного реформирования в России, закрепленный в Концепции, является открытым.
Одним из важнейших условий, послужившим основанием расширения возможностей и институциональных стимулов повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориента-ции деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, являются складывающиеся в настоящее время благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. К таким фактам относится создание в 2004 г. Стабилизационного фонда Российской Федерации, обеспечивающего повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Таким образом, основной целью проводимого бюджетного реформирования в нашей стране является переход от теоретической модели «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к использованию иной экономико-правовой парадигмы, где основной целью государственного регулирования экономикой является «управление результатами», достигаемое посредством повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств «в рамках четких среднесрочных ориентиров».
Между этими теориями существует большое различие. Так, если в первом случае, т.е. в рамках концепции «управления ресурсами», бюджет в основном формируется «путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ», то во втором, т.е. в рамках концепции «управления результатами», бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. При этом бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), особое внимание при их планировании уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В отличие от первого из названных вариантов бюджетного регулирования, когда для достижения сбалансированности бюджета и выполнения бюджетных проектировок требуется постоянное и не допускающее инициативы соблюдение жестких бюджетных ограничений, во втором случае — расширяется самостоятельность и ответственность распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств. Для последних устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.). И если при первом варианте ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей, то при втором — приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром нового подхода к управлению бюджетными средствами является хорошо известная в мировой экономической практике концепция (модель) «бюджетирования», ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.
Таким образом, основная суть проводимого в нашей стране бюджетного реформирования заключается в совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, когда в основу бюджетных проектировок кладутся четкие и обоснованные цели, рассчитанные на среднесрочный период (а не годовой). Одновременно проводимая бюджетная реформа предусматривает приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы.
Оценивая предпринятые Правительством РФ меры по ускорению бюд-жетного реформирования в России и переходу к новым методам государственного управления финансами, можно констатировать, что они основаны и полностью соответствуют мировым экономическим и правовым стандартам.
Ведь согласно положениям экономической теории для достижения качественного роста экономики любой страны необходимо, чтобы в основу принимаемых стратегических и тактических решений публичных органов власти была положена взвешенная и хорошо продуманная финансовая (экономическая) политика. Аналогичное значение несет для бюджетного реформирования и финансово-правовая политика. Являясь одним из самостоятельных направлений правовой политики России, она имеет не только важное ориентирующее значение для развития финансового права, но и влияет на эффективность функционирования финансов и экономики страны, реализацию задач социального развития, укрепления государства и его безопасности.
Важно учитывать и то обстоятельство, что финансовая политика и фи-нансово-правовая политика как органические части экономической и правовой политики государства всегда должны иметь целевую направленность. Поэтому одной из основных задач ученых-экономистов и финансоведов при разработке концепций указанных политик является правильное и четкое определение приоритетных целей названных политик. Безусловно, основным ориентиром здесь должна стать Конституция РФ, где закреплено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). В этой связи финансово-правовая политика приобретает особое значение для достижения целей, обозначенных в Основном законе страны .
Говоря о роли финансово-правовой политики, не будет преувеличением сказать, что она распространяется и охватывает своим воздействием практически все области жизнедеятельности общества и государства, что в конечном итоге отражается на интересах каждого человека, на возможностях реализации его конкретных прав.
Особенно это касается такого важнейшего вида финансовой правовой политики, как бюджетная, а в ее рамках — государственной долговой политики. Согласно Концепции бюджетного реформирования именно государственной долговой политике отведена одна из ведущих ролей в повышении эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Ведь, как известно, формирование бюджетной политики в области управления государственным долгом выступает составной частью системы управления государственными финансовыми ресурсами.
При рассмотрении основных проблем формирования и реализации фи-нансово-правовой политики в сфере государственного долга важно обратить внимание на недопустимость смешивания понятия цели финансово-правовой долговой политики государства с основными функциями (задачами) государственных органов в указанной сфере. Так, основной целью долговой правовой политики всех уровней власти как одного из самостоятельных направлений финансово-правовой политики является создание благоприятных условий и социальных нормативов уровня жизни и благосостояния каждого гражданина страны. Это напрямую, как указывалось, вытекает из ст. 7 Конституции РФ. Поэтому следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что конкретные задачи, стоящие перед государственными органами в сфере финансовой (и, соответственно, финансово-правовой) политики хотя и имеют важное значение, но не могут являться целью самой политики. Однако при этом следует учитывать, что конкретные задачи, возложенные на государственные органы в сфере государственного долга (и их четкая и своевременная реализация), сами, в свою очередь, безусловно, влияют на достижение основной ЦЕЛИ долговой политики. Указанные задачи особую роль играют в обеспечении прямых и обратных связей между реализацией целей финансово-правовой политики в целом и выполнением соответствующими государственными органами возложенных на них задач и функций.
К сожалению, многие исследователи отмечают, что российская финансово-экономическая и финансово-правовая политика последнего десятилетия XX в. не отличалась ЦЕЛЕВОЙ ОРИЕНТАЦИЕЙ на социально-экономический рост благосостояния населения страны (не говоря уже о правовом закреплении приоритетности именно СОЦИАЛЬНОЙ составляющей целей названных политик), отдавая предпочтение фискальным интересам, т.е. интересам пополнения государственной казны.
Учитывая этот исторический опыт, на современном этапе важно добиться, чтобы приоритет при реализации в России фундаментальных структурных и финансово-бюджетных реформ при любых (даже форс-мажорных) обстоятельствах и условиях был отдан в первую очередь обеспечению роста общего благосостояния населения Российского государства. Мировой опыт развития свидетельствует о необходимости формирования финансовой и финансово-правовой политики во всех ее сферах, прежде всего с позиций преодоления бедности и низкого прожиточного уровня ныне живущего поколения, снижения инфляции и достижения целей повышения социально-экономического развития страны в целом.
В аспекте изложенного следует сделать вывод о том, что государственные заимствования, ведущие к формированию государственного (муниципального) долга , обслуживание и погашение которого отнесено законодательством к одному из основных видов бюджетных расходов, должны расходоваться на строго определенные цели. Конечно, в первую очередь это касается стратегических (общих) целей государственных (муниципальных) заимствований. И в данном случае целевой характер государственных долговых обязательств получил нор-мативно-правовое урегулирование на уровне кодифицированного акта. Так, в п. 2 ст. 103 ФЗ № 63-ФЗ, регламентирующей общий (стратегический) порядок государственных внешних заимствований Российской Федерации, закреплено, что «государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации». При этом под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются целевые иностранные кредиты (заимствования), т.е. форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.
Целевые иностранные кредиты включают в себя также:
а) связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм;
б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, в свою очередь, представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора; а нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.
Целевой характер государственных и муниципальных внутренних заимствований, под которыми в соответствии с БК РФ понимается » форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций «, также имеет нормативную основу. Средства, привлеченные в порядке внутренних заимствований, используются на цели: а) покрытие дефицитов государственного бюджета (федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации) и муниципального бюджета и б) финансирование расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. В соответствии с действующим законодательством расходование средств, полученных от привлечения государственных и муниципальных внутренних заимствований не по целевому назначению, влечет применение мер ответственности.
При этом право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени Российской Федерации, так же как и при внешних заимствованиях, принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти.
Пределы внешних и внутренних заимствований утверждаются в зависи-мости от уровня: либо федеральным законом о федеральном бюджете, либо законом субъекта РФ о бюджете (либо правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете) на очередной финансовый год .
Однако следует иметь в виду, что Правительство РФ имеет также право осуществлять как внутренние, так и внешние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга), и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В соответствии со ст. 108 ФЗ №63-ФЗ в Программу государственных внешних заимствований РФ, представляющую собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включаются внешние заимствования с обязательным разделением их на несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования. Законодателем установлено, что цели использования средств, полученных от привлечения внешних заимствований в названной Программе, закрепляются лишь для последней разновидности иностранных заимствований. Для несвязанных (финансовых) заимствований в Программе должны быть указаны лишь: источник привлечения суммы заимствования и срок погашения. По целевым же иностранным заимствованиям в Программу обязательно включаются такие показатели, как цели заимствования и направления использования; источник заимствования; суммы заимствования; срок погашения; конечный получатель; гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоста-вившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оценка объема использованных средств до начала очередного финансового года; и, наконец, прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.
Отдельно в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ наделено правом осуществления внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.
Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финан-совые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.
Законом также регламентировано, что в Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
В соответствии со ст. 110 ФЗ №63-ФЗ Программа государственных внут-ренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.
В случае выпуска долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте России, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
Названная Программа представляется федеральным органом исполни-тельной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.
В нее в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Следовательно, в отличие от внешних заимствований Программа внутренних заимствований вообще не включает в себя такого пункта, как указание целей каких-либо конкретных займов, что, думается, не вполне оправданно с позиций мониторинга результативности расходования бюджетных средств в рамках проводимой бюджетной реформы.
Расходование средств, полученных РФ в порядке заключения договоров о предоставлении кредитов (займов), также имеет целевое назначение. Однако эти цели установлены не в ФЗ №63-ФЗ. Они определяются в рамках утвержденной Программы государственных внешних заимствований РФ Правительством РФ. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» было установлено, что в 2002 г. Правительство РФ не принимает решений о привлечении связанных кредитов (займов) иностранных государств, банков и фирм для предоставления кредитов (займов) российским заемщикам на возвратной основе для реализации проектов, не предусмотренных перечнем 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2002 г. И одновременно в этой же статье 111 названного Закона устанавливалось, что Правительству РФ в пределах лимитов, указанных в перечнях 2 и 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2002 г., принять меры по финансированию наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 673 млн. долларов США .
В последующие годы Правительство РФ в соответствии с федеральными законами о бюджете на текущий финансовый год также наделялось особыми полномочиями по определению целей расходования привлеченных заемных средств в установленных Законом о бюджете рамках.
Так, в 2003 г. в соответствии со ст. 106 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» . Правительство РФ вправе было предоставлять российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм при соблюдении следующих условий: 1) отсутствия у заемщика, а также у поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленным РФ; 2) предоставления заемщи-ком (за исключением заемщика — субъекта РФ) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с п. 3 ст. 76 БК РФ; финансирования закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для таких целей, как реализация инвестиционных проектов.
В 2004 г. в соответствии со ст. 116 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», действующего с изменениями от 10 ноября 2004 г. N 136-ФЗ, Правительство РФ в пределах лимитов, указанных в перечнях 2 и 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2004 г., наделялось правом финансирования лишь наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 1000,5 млн. долларов США за счет средств, предусмотренных по разделу «Международная деятельность» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. И кроме того, закреплялось, что Правительство РФ в первом полугодии 2004 г. в рамках установленного предельного размера государственных внешних заимствований РФ на 2004 г. в случае предоставления приемлемых условий иностранными кредиторами вправе было принять решение о привлечении займов и подготовить необходимый пакет документов для реализации таких целей, как открытие финансирования по проектам «Реконструкция системы городского теплоснабжения города Калининграда» и «Развитие ветроэнергетики на территории Чукотского автономного округа», оснащения медицинским оборудованием Главного клинического военного госпиталя пограничной службы Федеральной службы безопасности РФ (поселок Голицыно Мос-ковской области), закупки оборудования для Щелковского биокомбината (Московская область).
В 2005 г. Правительство РФ на основании ст. 100 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» , вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» и для поддержки экспорта промышленной продукции без последующего предъявления эквивалентных требований к лицу, по обязательствам которого была предоставлена государственная гарантия Российской Федерации, и без проверки финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации.
Также в 2005 г. Правительство РФ было вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий РФ по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами и в случаях, требующих оперативного реагирования на чрезвычайные обстоятельства, а также по заимствованиям, осуществляемым для реализации проекта создания российского регионального самолета, в размере, превышающем 1000000 минимальных размеров оплаты труда, в пределах сумм, определенных Программой государственных внутренних заимствований РФ на 2005 г.. При этом сам порядок предоставления государственных гарантий РФ в данном случае определяется Правительством РФ самостоятельно.
В ФЗ от 26.12.2005 N 189-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2006 год» становить на 1 января 2007 года установлен верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации в сумме 79,2 млрд. долларов США (или 64,4 млрд. евро); верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств — участников Содружества Независимых Государств) перед Российской Федерацией в сумме 68,8 млрд. долларов США; верхний предел государственного внешнего долга государств — участников Содружества Независимых Государств перед Российской Федерацией в сумме 3,2 млрд. долларов США; предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в сумме 2,9 млрд. долларов США.
В ФЗ от 19.12.2006 N 238-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2007 год» установлен на 1 января 2008 года: верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации в сумме 46,7 млрд. долларов США (или 36,3 млрд. евро); верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств — участников Содружества Независимых Государств) перед Российской Федерацией в сумме 71,0 млрд. долларов США; верхний предел государственного внешнего долга государств — участников Содружества Независимых Государств перед Российской Федерацией в сумме 3,0 млрд. долларов США; предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в сумме 2,9 млрд. долларов США.
ФЗ от 24.07.2007 N 198-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и2010 годов» установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2009 года в сумме 1 824 700 718,8 тыс. рублей; верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2009 года в сумме 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро.
В связи с изложенным, необходимо отличать цели использования госу-дарственных (внутренних и внешних) заимствований от целей государственной финансово-экономической и финансово-правовой политики. И если цели использования государственных внутренних и внешних обязательств строго регламентированы законом (ст. ст. 103, 104 ФЗ №63-ФЗ от 26.04.2007 г), то цели государственной долговой политики как разновидности финансово-экономической политики в Бюджетном кодексе РФ не закреплены. Однако это не значит, что они могут быть произвольными. Кроме того, учитывая, что помимо государственной долговой политики существует также и государственная долговая правовая политика , как разновидность правовой политики, цели последней в силу ее оформления правом обязательно должны иметь правовой источник регулирования, причем не только конституционными нормами, но и нормами финансового и бюджетного права.
При исследовании вопросов взаимосвязи стратегических и тактических целей государственных заимствований с проблемами современного бюджетного реформирования в РФ одновременно следует помнить, что сам дефицит бюджета, на покрытие которого в соответствии с БК РФ могут быть использованы заимствования (причем как внутренние, так и внешние), может быть обусловлен разными причинами: как объективными, так и субъективными. К числу последних могут быть отнесены и такие причины, как непродуманность и негативные последствия каких-либо государственных реформ. В связи с этим важно отметить, что проводимая в настоящее время в России бюджетная реформа в случае ее недостаточной просчитанности и обоснованности в первую очередь может явиться причиной такого явления, как несбалансированность бюджета, т.е. либо бюджетного дефицита, либо бюджетного профицита. Бюджетный дефицит, в свою очередь, повлечет новый «всплеск» внутренних и внешних займов.

Заключение

Экономисты, проводя исследования основных тенденций финансовой политики в ХХ в., к одной из основных черт финансовой политики в указанный период отнесли то обстоятельство, что финансовая политика России как по используемым финансовым инструментам, так и по эффективности функционирования институтов финансовой власти, существенно отстает от мировых стандартов в этой области. Наибольшее отставание наблюдается в бюджетном планировании, исполнении бюджета, управлении внутренним и внешним долгом, осуществлении контроля и надзора за функционированием фондового рынка. Исследователи связывают указанные «прорехи» российской финансовой политики и с тем, что «большинство рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) используются механически, без необходимой адаптации к российским условиям».
Таким образом, резюмируя изложенное, следует отметить, что использование государственных заимствований на погашение дефицита бюджета, т.е. как инструмента в достижении бюджетной сбалансированности, является стратегической целью, закрепленной на правовом уровне в БК РФ.
Однако этого, как было показано, нельзя сказать о тактических целях использования средств, привлеченных в результате тех же государственных заимствований. В свою очередь, сама необходимость привлечения и использования названных средств зависит и обусловлена природой самого дефицита. Дефицит может служить не только результатом объективных циклических спадов в экономике государства, но и результатом сознательной и заранее запланированной финансово-экономической либо даже финансово-правовой политики государства. В связи с этим важно закрепить законодательно цели допущения государством расходов, превышающих доходы. И такой целью должна быть конституционно установленная цель функционирования Российского государства как государства социального. Учитывая международный опыт бюджетного планирования в странах с цивилизованной и развитой экономикой, необходимо в дальнейшем вывести государственные долги (государственные заимствования) из числа инструментов (институтов), используемых для достижения сбалансирования бюджета. Целью государственных заимствований должно быть прежде всего финансирование мероприятий по повышению уровня жизни населения страны. Следовательно, это должны быть мероприятия по усовершенствованию и автоматизации процессов производства новыми технологиями и инновациями. В связи с этим запрет на осуществление новых государственных заимствований должен быть обусловлен не только превышением определенного его соотношения с уровнем доходов или ВВП (как это предусмотрено действующим российским законодательством), но выпуск новых займов в обращение должен быть сопряжен с тем фактом, если их использование изначально не связано с выполнением социальных задач, направленных на повышение качества жизни и благосостояния граждан.
Разграничение тактических и стратегических целей государственных заимствований особенно актуально в современных условиях бюджетного реформирования, когда краеугольным камнем становятся проблемы достижения эффективности конечных результатов бюджетной деятельности и перехода с краткосрочного на среднесрочное планирование, т.е. с решения мелких, текущих задач на решение задач перспективных. В связи с изложенным, думается, в ближайшие сроки необходимо внести изменения в БК РФ, установив на законодательном уровне «увязку» целей использования средств, привлеченных от государственных заимствований, с использованием тех расходов, увеличение которых и привело не только к превышению запланированных доходов, но в первую очередь к самой необходимости осуществления этих заимствований, т.е. явилось основанием государственных внешних и внутренних долговых обязательств.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Федеральный Закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ в части урегулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» (принят ГД ФС РФ 13.04.2007)
2. Федеральный Закон №115 от 15.08 96 «О бюджетной классификации Российской Федерации».
3. ФЗ от 26.12.2005 N 189-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2006 год»
4. Постановление № 1060 ОТ 16 октября 1993 «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов».
5. Постановление № 1107 ОТ 27 сентября 1994 «Об урегулировании ком-мерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами» .
6. Постановление № 653 26.06.98 «О порядке предоставления организациям ссуд, финансируемых за счет государственных внешних заимствований Российской Федерации, на закупку по импорту оборудования, других товаров и услуг для реализации инвестиционных проектов в российской федерации»
7. Постановление № 478 от 23 июня 2000 г Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов»
8. Аникин А.В. О типологии финансовых кризисов // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. — 2001- N 4. — С. 43-54.
9. Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. — М.: Городец, 2003. — 400 с.
10. Финансовые кризисы : уроки из истории // Коммерч. вестн. — 2001. — N 5/6. — С. 36-37
11. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2004. С. 15.
12. Колесов А.С. Финансовая политика: цели и задачи // Финансы. 2002. N 10. С. 9.
13. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 168.
14. Прошунин М.М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации. Дис. канд. юр. наук. М., 2003. С.
15. Смирнов О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы // Деньги и кредит. 2002. N 8.Международное публичное и частное право», 2007, N 6.
16. Трофимов Г.Ю. Внешний долг и кредитно-денежная политика. М.: ИЭПГ, 2001.
17. Федякина Л.Н. Мировая внешняя задолженность: теория и практика урегулирования. М.: Экономика, 2004.
18. Шохин А.Н. Внешний долг России. М.: ИПО «Полигран», 2003.